EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y SUS PRINCIPIOS INSPIRADORES I
EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y SUS
PRINCIPIOS INSPIRADORES I
El Derecho
administrativo sancionador es la rama del Derecho administrativo encargada de
regular las infracciones administrativas y las sanciones que éstas llevan
aparejadas. La Potestad sancionadora es la facultad que tiene la Administración
para sancionar las conductas que constituyen una infracción administrativa en
el momento en que se producen. El Poder Legislativo es el que decide que
conductas constituyen una infracción administrativa (leve, grave, o muy grave)
y que conductas constituyen una infracción penal (delito leve, delito menos
grave o delito grave). Como se verá la línea que separa la infracción
administrativa de la infracción penal es muy fina, quedando al arbitrio de la política
la decisión de determinar que es infracción y que es delito en función de
varios factores; primero, dependerá de lo socialmente reprochable que sea la
conducta, pues las infracciones administrativas tienden a ser menos graves que
los delitos y, por lo tanto, socialmente menos reprochables; segundo, dependerá
de la gravedad de la sanción que se le quiera imponer, ya que uno de los
límites principales de la potestad sancionadora es, como dispone el art. 25.3
de la C.E., que la Administración no puede imponer sanciones privativas de
libertad.
La Potestad Sancionadora
de la Administración en el Ordenamiento Jurídico español se consolida con la
Constitución de 1978. Así el art. 25 de la C.E. dispone:
“1. Nadie puede ser
condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse
no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación
vigente en aquel momento.
[…]
3. La Administración
civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen
privación de libertad.”
Del primer apartado del
citado artículo, se desprende la facultad de la Administración para imponer
sanciones; y del tercer apartado, se desprende la imposibilidad de imponer
sanciones que supongan una privación de la libertad del infractor sancionado. El
hecho de que las infracciones penales y las infracciones administrativas junto
con las condenas penales y las sanciones administrativas aparezcan reguladas en
el mismo artículo de la CE, es una muestra inequívoca de la similitud existente
entre sus naturalezas jurídicas.
La línea que separa la
naturaleza jurídica del delito y la naturaleza jurídica de la infracción es tan
fina que una conducta tipificada como delito puede por Ley pasar a tipificarse
como infracción administrativa y viceversa, o incluso en un Estado de nuestro
entorno una conducta puede ser un delito y en otro una infracción
administrativa. Por ejemplo, la conducta consistente en conducir bajo la
influencia de bebidas alcohólicas está tipificada como infracción administrativa,
en el Reglamento General de la Circulación (Real Decreto 1428/2003, de 21 de
noviembre) y como delito en el artículo 379 del Código Penal; y la conducta
reprochable será infracción o delito en función de la tasa de alcohol en aire
espirado o a la tasa de alcohol en sangre.
La sentencia 3776/1972,
de 9 de febrero, de la antigua Sala Tercera del Tribunal Supremo establecía, en
una sentencia que resultó dar un paso sorprendentemente progresista, que:
“las contravenciones tipificadas en los artículos 33
y 34 del Reglamento de policía de aguas no pueden ser aplicadas nunca de un
modo mecánico, con arreglo a la simple enunciación literal, ya que se integran
en el supraconcepto del ilícito, cuya unidad sustancial es compatible con la
existencia de diversas manifestaciones denoménicas, entre las cuales se
encuentran tanto el ilícito administrativo como el penal.”
El TS estableció en esta
sentencia que las naturalezas jurídicas del ilícito penal y del ilícito
administrativo son semejantes porque ambas se desprendieron de la naturaleza
jurídica de ilícito, al que se refiere como “supraconcepto”, al establecer que
ambos son meras “manifestaciones denoménicas” de aquél.
Y añade el TS en su
sentencia:
“que exigen ambos un
comportamiento humano, positivo o negativo, una antijuridicidad, la
culpabilidad, el resultado potencial o actualmente dañoso, y la relación causal
entre éste y la acción.”
Esta sentencia fue
pionera al establecer que los mismos requisitos que se le exigen a una acción u
omisión para que sea considerada delito leve, menos grave o grave, también se
le exigen a la infracción administrativa, y, por lo tanto, la infracción
también debe ser una acción u omisión, típica, antijurídica, culpable, o mejor
dicho responsable, y sancionable, es decir, debe ser actividad o inactividad,
de un individuo obligado a realizar una acción, debe estar regulada en una
norma en el momento de producirse el hecho, debe ser contraria a derecho, el
infractor debe ser una persona con capacidad suficiente para entender la antijuridicidad
de su conducta y, por último, la conducta administrativamente reprochable debe
llevar aparejada una sanción.
Continúa el TS diciendo:
“esencia
unitaria que sin embargo permite los rasgos diferenciales inherentes a la distinta
función para la cual han sido configurados uno y otro título”.
Y huelga decir que esta
doctrina del TS no ha sido contradicha en sentencias posteriores, sino que ha
sido recogida por otras sentencias, que se hicieron eco de la misma, como STC
138/1992, de 13 de octubre, y una sentencia mucho más reciente, la STC 59/2014,
de 5 de mayo.
En definitiva, que las
diferencias entre el ilícito penal y el ilícito administrativo no surgen en el
plano teórico, sino en el campo de la práctica, ya que son meramente funcionales,
como ya he puesto de manifiesto antes con el ejemplo de la conducción bajo la
influencia de bebidas alcohólicas, que aunque se denomine infracción o delito, es
un único ilícito que en función de su gravedad en el momento de la comisión del
mismo, se calificará de infracción administrativa (leve, grave o muy grave) o
de infracción penal (delito leve, menos grave o grave).
Debido a la semejanza
entre la naturaleza del ilícito penal y de la infracción administrativa, los
principios que inspiran el Derecho administrativo sancionador son los mismos
que inspiran el Derecho penal, y así ha sido recogido en la jurisprudencia tanto
del TS como del TC y también del TEDH. Y así el TEDH en la sentencia 8 de junio
de 1976, caso Engel y otros contra Holanda, estableció que:
“Todos los Estados contratantes distinguen desde
hace tiempo, si bien con formas y grados diversos, entre procedimientos
disciplinarios y procedimientos penales. Según los individuos a los que afecta,
los primeros ofrecen sobre los segundos ventajas sustanciales, por ejemplo en
lo que concierne a las penas impuestas, en general más suaves, no figuran como
antecedentes penales y entrañan consecuencias más limitadas. Por otra parte,
sin embargo, las instancias penales se rodean habitualmente de mayores garantías.
Asimismo, hay que preguntarse si la solución
adoptada en este a nivel nacional es o no decisiva a la luz del Convenio: ¿deja
el artículo 6 de aplicarse en el momento en que los órganos competentes de un
Estado contratante califican de disciplinarias una acción u omisión y los
procedimientos dirigidos contra su autor o, por el contrario, se aplica en ciertos
casos a pesar de esta calificación? El problema, cuya importancia es reconocida
por el Gobierno, fue correctamente planteado por la Comisión, y surge
particularmente cuando una acción u omisión se analiza según el derecho interno
del Estado que lo considera como una infracción mixta, a la vez penal y
disciplinaria, y existe, pues, para ella una posibilidad de optar o incluso
acumular el procedimiento penal y el procedimiento disciplinario.
La cuestión de la "autonomía" de la
noción de "materia penal" no tiene exactamente la misma solución.
El Convenio permite sin ninguna duda a los Estados,
en el cumplimiento de su función de guardianes del interés público, mantener o
establecer una distinción entre el derecho penal y el derecho disciplinario,
así como fijar sus límites, pero solamente bajo ciertas condiciones. Les deja
libres para tipificar como infracción penal una acción u omisión que no constituya
el ejercicio normal de uno de los derechos que protege; ello se deduce
especialmente del artículo 7. Tal elección, que tiene por efecto hacer
aplicables los artículos 6 y 7 escapa en principio al control del Tribunal
Europeo.
La elección inversa, por su parte, obedece a reglas
más estrictas. Si los Estados contratantes pudieran discrecionalmente calificar
una infracción de disciplinaria en lugar de criminal o perseguir al autor de
una infracción "mixta" disciplinariamente con preferencia a la vía
penal, el juego de las cláusulas fundamentales de los artículos 6 y 7 se
encontraría subordinado a su voluntad soberana.
Una lexitud tan amplia conlleva el riesgo de llevar
a resultados incompatibles con el fin y el objetivo del Convenio. El Tribunal
tiene, por tanto, competencia para asegurarse, según el artículo 6., e incluso
prescindiendo de la referencia a los artículos 17 y 18, que el procedimiento
disciplinario no sustituya indebidamente al penal.
En resumen, la "autonomía" de la noción
de "materia penal" opera, por así decir, en sentido único.”
Cuatro años después de
la sentencia del TS 3776/1972, de 9 de febrero, antes mencionada, el TEDH se
hizo eco de las similitudes entre el ilícito penal y el ilícito administrativo.
Ya que, en este sentido los artículos 6.2 y 7.1 del Convenio Europeo de Derechos
Humanos disponen respectivamente:
“Toda persona acusada de una infracción se presume inocente hasta
que su culpabilidad haya sido legalmente declarada.”
“Nadie podrá ser condenado por una acción o una
omisión que, en el momento en que haya sido cometida, no constituya una infracción según el derecho nacional
o internacional.”
Los artículos 6.2 y 7.1
enuncian los principios de presunción de inocencia, legalidad y tipicidad para
las normas penales y administrativas, pues disponen textualmente “toda
persona acusada de una infracción” y “no constituya una infracción”, sin
hacer distinción entre infracción penal e infracción administrativa. Es decir,
que según el CEDH los principios de presunción de inocencia, de legalidad y tipicidad,
se relacionan con el mencionado, por la STS 3776/1972, de 9 de febrero, “supraconcepto”
de ilícito y, por lo tanto, su aplicación es obligatoria tanto en el Derecho
penal, como en el Derecho administrativo sancionador.
Como la diferencia entre
el ilícito penal y el ilícito administrativo, como meras manifestaciones denoménicas
del “supraconcepto” de ilícito, viene determinada por el criterio de los
Estados en orden a su gravedad (la conducta tipificada de delito es más grave
que la tipificada de infracción) la injerencia del Derecho administrativo sancionador
en los derechos del individuo es menor que la injerencia del Derecho penal y,
por lo tanto, la jurisprudencia del TS y TC, ha establecido que a la Potestad sancionadora
se le aplican los mismos principios del “Ius puniendi”, pero con ciertos matices,
en orden a su finalidad. Pero hay que dejar claro, que esos límites no implican
la inaplicación de los principios inspiradores del Derecho penal en el Derecho administrativo
sancionador, y aun menos, que la Potestad sancionadora del Estado pueda
vulnerar los derechos fundamentales, alegando la menor injerencia del Derecho administrativo
sancionador en los derechos del individuo. Así se manifestó por el TS en su
sentencia 3456/1991, de 20 de junio, al establecer, recordando lo dispuesto por
el TEDH, en la ya mencionada sentencia 1976/3, de 8 de junio, que:
“El Convenio no impide que cada Estado pueda elegir
entre el uso de la potestad penal (judicial) y de la sancionadora o
disciplinaria (administrativa), sin que la calificación del ilícito como delito
o infracción sea decisiva al respecto, para evitar que al socaire de tal opción
puedan eludirse las garantías establecidas en el antedicho Convenio.”
Esto viene a colación de
lo establecido en el artículo 17 del CEDH, que dispone: “Ninguna de las disposiciones del presente Convenio podrá ser
interpretada en el sentido de implicar para un Estado, grupo o individuo, un
derecho cualquiera a dedicarse a una actividad o a realizar un acto tendente a
la destrucción de los derechos o libertades reconocidos en el presente Convenio
o a limitaciones más amplias de estos derechos o libertades que las previstas
en el mismo”.
Por lo tanto, las
garantías recogidas en el CEDH y en al CE se deben aplicar en el Procedimiento
administrativo sancionador, con los matices propios de la función que cumplen
las infracciones y no porque se considere que las sanciones aplicables a los infracciones
administrativas son menos gravosas. Por ejemplo, a los infractores administrativos
no se les deben aplicar las garantías propias de los detenidos, porque la Administración
no puede detener a una persona por la comisión de una acción tipificada como
infracción administrativa; y, por otro lado, una sanción administrativa puede llagar
a ser muy gravosa para el administrado infractor de la norma administrativa. En
este sentido se manifestó el TC en su sentencia 18/1981, de 8 de junio, puso de
manifiesto lo siguiente:
“[…] ha de recordarse que los principios
inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho
administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento
punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (art. 25,
principio de legalidad) y una muy reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal
Supremo […], hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por
técnicas administrativas o penales, si bien en el primer caso con el límite que
establece el propio art. 25.3, al señalar que la Administración Civil no podrá
imponer penas que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad.
Debe añadirse que junto a las diferencias apuntadas en la aplicación de los
principios inspiradores existen otras de carácter formal en orden a la
calificación (delito o falta, o infracción administrativa), la competencia y el
procedimiento (penal o administrativo con posterior recurso ante la jurisdicción
contencioso-administrativa); ello, además del límite ya señalado respecto al contenido
de las sanciones administrativas.”
Y recordad que en Tello Abogados estamos a vuestra disposición para solucionar cualquier duda, cuestión o problema que os pueda surgir sobre esta y otras cuestiones