EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y SUS PRINCIPIOS INSPIRADORES I

El Derecho administrativo sancionador es la rama del Derecho administrativo encargada de regular las infracciones administrativas y las sanciones que éstas llevan aparejadas. La Potestad sancionadora es la facultad que tiene la Administración para sancionar las conductas que constituyen una infracción administrativa en el momento en que se producen. El Poder Legislativo es el que decide que conductas constituyen una infracción administrativa (leve, grave, o muy grave) y que conductas constituyen una infracción penal (delito leve, delito menos grave o delito grave). Como se verá la línea que separa la infracción administrativa de la infracción penal es muy fina, quedando al arbitrio de la política la decisión de determinar que es infracción y que es delito en función de varios factores; primero, dependerá de lo socialmente reprochable que sea la conducta, pues las infracciones administrativas tienden a ser menos graves que los delitos y, por lo tanto, socialmente menos reprochables; segundo, dependerá de la gravedad de la sanción que se le quiera imponer, ya que uno de los límites principales de la potestad sancionadora es, como dispone el art. 25.3 de la C.E., que la Administración no puede imponer sanciones privativas de libertad.

La Potestad Sancionadora de la Administración en el Ordenamiento Jurídico español se consolida con la Constitución de 1978. Así el art. 25 de la C.E. dispone:

“1. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.

[…]

3. La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad.”

Del primer apartado del citado artículo, se desprende la facultad de la Administración para imponer sanciones; y del tercer apartado, se desprende la imposibilidad de imponer sanciones que supongan una privación de la libertad del infractor sancionado. El hecho de que las infracciones penales y las infracciones administrativas junto con las condenas penales y las sanciones administrativas aparezcan reguladas en el mismo artículo de la CE, es una muestra inequívoca de la similitud existente entre sus naturalezas jurídicas.

La línea que separa la naturaleza jurídica del delito y la naturaleza jurídica de la infracción es tan fina que una conducta tipificada como delito puede por Ley pasar a tipificarse como infracción administrativa y viceversa, o incluso en un Estado de nuestro entorno una conducta puede ser un delito y en otro una infracción administrativa. Por ejemplo, la conducta consistente en conducir bajo la influencia de bebidas alcohólicas está tipificada como infracción administrativa, en el Reglamento General de la Circulación (Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre) y como delito en el artículo 379 del Código Penal; y la conducta reprochable será infracción o delito en función de la tasa de alcohol en aire espirado o a la tasa de alcohol en sangre.

La sentencia 3776/1972, de 9 de febrero, de la antigua Sala Tercera del Tribunal Supremo establecía, en una sentencia que resultó dar un paso sorprendentemente progresista, que:

“las contravenciones tipificadas en los artículos 33 y 34 del Reglamento de policía de aguas no pueden ser aplicadas nunca de un modo mecánico, con arreglo a la simple enunciación literal, ya que se integran en el supraconcepto del ilícito, cuya unidad sustancial es compatible con la existencia de diversas manifestaciones denoménicas, entre las cuales se encuentran tanto el ilícito administrativo como el penal.”

El TS estableció en esta sentencia que las naturalezas jurídicas del ilícito penal y del ilícito administrativo son semejantes porque ambas se desprendieron de la naturaleza jurídica de ilícito, al que se refiere como “supraconcepto”, al establecer que ambos son meras “manifestaciones denoménicas” de aquél.

Y añade el TS en su sentencia:

“que exigen ambos un comportamiento humano, positivo o negativo, una antijuridicidad, la culpabilidad, el resultado potencial o actualmente dañoso, y la relación causal entre éste y la acción.”

Esta sentencia fue pionera al establecer que los mismos requisitos que se le exigen a una acción u omisión para que sea considerada delito leve, menos grave o grave, también se le exigen a la infracción administrativa, y, por lo tanto, la infracción también debe ser una acción u omisión, típica, antijurídica, culpable, o mejor dicho responsable, y sancionable, es decir, debe ser actividad o inactividad, de un individuo obligado a realizar una acción, debe estar regulada en una norma en el momento de producirse el hecho, debe ser contraria a derecho, el infractor debe ser una persona con capacidad suficiente para entender la antijuridicidad de su conducta y, por último, la conducta administrativamente reprochable debe llevar aparejada una sanción.

Continúa el TS diciendo:

“esencia unitaria que sin embargo permite los rasgos diferenciales inherentes a la distinta función para la cual han sido configurados uno y otro título”.

Y huelga decir que esta doctrina del TS no ha sido contradicha en sentencias posteriores, sino que ha sido recogida por otras sentencias, que se hicieron eco de la misma, como STC 138/1992, de 13 de octubre, y una sentencia mucho más reciente, la STC 59/2014, de 5 de mayo.

En definitiva, que las diferencias entre el ilícito penal y el ilícito administrativo no surgen en el plano teórico, sino en el campo de la práctica, ya que son meramente funcionales, como ya he puesto de manifiesto antes con el ejemplo de la conducción bajo la influencia de bebidas alcohólicas, que aunque se denomine infracción o delito, es un único ilícito que en función de su gravedad en el momento de la comisión del mismo, se calificará de infracción administrativa (leve, grave o muy grave) o de infracción penal (delito leve, menos grave o grave).

Debido a la semejanza entre la naturaleza del ilícito penal y de la infracción administrativa, los principios que inspiran el Derecho administrativo sancionador son los mismos que inspiran el Derecho penal, y así ha sido recogido en la jurisprudencia tanto del TS como del TC y también del TEDH. Y así el TEDH en la sentencia 8 de junio de 1976, caso Engel y otros contra Holanda, estableció que:

“Todos los Estados contratantes distinguen desde hace tiempo, si bien con formas y grados diversos, entre procedimientos disciplinarios y procedimientos penales. Según los individuos a los que afecta, los primeros ofrecen sobre los segundos ventajas sustanciales, por ejemplo en lo que concierne a las penas impuestas, en general más suaves, no figuran como antecedentes penales y entrañan consecuencias más limitadas. Por otra parte, sin embargo, las instancias penales se rodean habitualmente de mayores garantías.

Asimismo, hay que preguntarse si la solución adoptada en este a nivel nacional es o no decisiva a la luz del Convenio: ¿deja el artículo 6 de aplicarse en el momento en que los órganos competentes de un Estado contratante califican de disciplinarias una acción u omisión y los procedimientos dirigidos contra su autor o, por el contrario, se aplica en ciertos casos a pesar de esta calificación? El problema, cuya importancia es reconocida por el Gobierno, fue correctamente planteado por la Comisión, y surge particularmente cuando una acción u omisión se analiza según el derecho interno del Estado que lo considera como una infracción mixta, a la vez penal y disciplinaria, y existe, pues, para ella una posibilidad de optar o incluso acumular el procedimiento penal y el procedimiento disciplinario.

La cuestión de la "autonomía" de la noción de "materia penal" no tiene exactamente la misma solución.

El Convenio permite sin ninguna duda a los Estados, en el cumplimiento de su función de guardianes del interés público, mantener o establecer una distinción entre el derecho penal y el derecho disciplinario, así como fijar sus límites, pero solamente bajo ciertas condiciones. Les deja libres para tipificar como infracción penal una acción u omisión que no constituya el ejercicio normal de uno de los derechos que protege; ello se deduce especialmente del artículo 7. Tal elección, que tiene por efecto hacer aplicables los artículos 6 y 7 escapa en principio al control del Tribunal Europeo.

La elección inversa, por su parte, obedece a reglas más estrictas. Si los Estados contratantes pudieran discrecionalmente calificar una infracción de disciplinaria en lugar de criminal o perseguir al autor de una infracción "mixta" disciplinariamente con preferencia a la vía penal, el juego de las cláusulas fundamentales de los artículos 6 y 7 se encontraría subordinado a su voluntad soberana.

Una lexitud tan amplia conlleva el riesgo de llevar a resultados incompatibles con el fin y el objetivo del Convenio. El Tribunal tiene, por tanto, competencia para asegurarse, según el artículo 6., e incluso prescindiendo de la referencia a los artículos 17 y 18, que el procedimiento disciplinario no sustituya indebidamente al penal.

En resumen, la "autonomía" de la noción de "materia penal" opera, por así decir, en sentido único.”

Cuatro años después de la sentencia del TS 3776/1972, de 9 de febrero, antes mencionada, el TEDH se hizo eco de las similitudes entre el ilícito penal y el ilícito administrativo. Ya que, en este sentido los artículos 6.2 y 7.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos disponen respectivamente:

“Toda persona acusada de una infracción se presume inocente hasta que su culpabilidad haya sido legalmente declarada.”

“Nadie podrá ser condenado por una acción o una omisión que, en el momento en que haya sido cometida, no constituya una infracción según el derecho nacional o internacional.”

Los artículos 6.2 y 7.1 enuncian los principios de presunción de inocencia, legalidad y tipicidad para las normas penales y administrativas, pues disponen textualmente “toda persona acusada de una infracción” y “no constituya una infracción”, sin hacer distinción entre infracción penal e infracción administrativa. Es decir, que según el CEDH los principios de presunción de inocencia, de legalidad y tipicidad, se relacionan con el mencionado, por la STS 3776/1972, de 9 de febrero, “supraconcepto” de ilícito y, por lo tanto, su aplicación es obligatoria tanto en el Derecho penal, como en el Derecho administrativo sancionador.

Como la diferencia entre el ilícito penal y el ilícito administrativo, como meras manifestaciones denoménicas del “supraconcepto” de ilícito, viene determinada por el criterio de los Estados en orden a su gravedad (la conducta tipificada de delito es más grave que la tipificada de infracción) la injerencia del Derecho administrativo sancionador en los derechos del individuo es menor que la injerencia del Derecho penal y, por lo tanto, la jurisprudencia del TS y TC, ha establecido que a la Potestad sancionadora se le aplican los mismos principios del “Ius puniendi”, pero con ciertos matices, en orden a su finalidad. Pero hay que dejar claro, que esos límites no implican la inaplicación de los principios inspiradores del Derecho penal en el Derecho administrativo sancionador, y aun menos, que la Potestad sancionadora del Estado pueda vulnerar los derechos fundamentales, alegando la menor injerencia del Derecho administrativo sancionador en los derechos del individuo. Así se manifestó por el TS en su sentencia 3456/1991, de 20 de junio, al establecer, recordando lo dispuesto por el TEDH, en la ya mencionada sentencia 1976/3, de 8 de junio, que:

“El Convenio no impide que cada Estado pueda elegir entre el uso de la potestad penal (judicial) y de la sancionadora o disciplinaria (administrativa), sin que la calificación del ilícito como delito o infracción sea decisiva al respecto, para evitar que al socaire de tal opción puedan eludirse las garantías establecidas en el antedicho Convenio.”

Esto viene a colación de lo establecido en el artículo 17 del CEDH, que dispone: “Ninguna de las disposiciones del presente Convenio podrá ser interpretada en el sentido de implicar para un Estado, grupo o individuo, un derecho cualquiera a dedicarse a una actividad o a realizar un acto tendente a la destrucción de los derechos o libertades reconocidos en el presente Convenio o a limitaciones más amplias de estos derechos o libertades que las previstas en el mismo”.

Por lo tanto, las garantías recogidas en el CEDH y en al CE se deben aplicar en el Procedimiento administrativo sancionador, con los matices propios de la función que cumplen las infracciones y no porque se considere que las sanciones aplicables a los infracciones administrativas son menos gravosas. Por ejemplo, a los infractores administrativos no se les deben aplicar las garantías propias de los detenidos, porque la Administración no puede detener a una persona por la comisión de una acción tipificada como infracción administrativa; y, por otro lado, una sanción administrativa puede llagar a ser muy gravosa para el administrado infractor de la norma administrativa. En este sentido se manifestó el TC en su sentencia 18/1981, de 8 de junio, puso de manifiesto lo siguiente:

“[…] ha de recordarse que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (art. 25, principio de legalidad) y una muy reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo […], hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales, si bien en el primer caso con el límite que establece el propio art. 25.3, al señalar que la Administración Civil no podrá imponer penas que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad. Debe añadirse que junto a las diferencias apuntadas en la aplicación de los principios inspiradores existen otras de carácter formal en orden a la calificación (delito o falta, o infracción administrativa), la competencia y el procedimiento (penal o administrativo con posterior recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa); ello, además del límite ya señalado respecto al contenido de las sanciones administrativas.”

Este artículo continúa en los principios inspiradores del derecho administrativo sancionador.

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Alfonso Calero Romero